De la loi Chevènement à la "révolution intercommunale"

L'Information géographique de décembre 2008 livre un article de Cyprien Richer intitulé "Questions vives pour la géographie de l'intercommunalité [1]". Une bonne base de départ pour une réflexion citoyenne sur l'état de l'intercommunalité aujourd'hui, à condition de ne pas s'en tenir ici à la "neutralité convenue" du travail universitaire, mais de la confronter avec des éléments plus politiques, au bon sens du terme.

C'est pourquoi, en tirant la substantifique moëlle de l'article, je vous propose de la mettre en relation avec les débats actuels sur la simplification de l'organisation territoriale (comité pour la réforme des collectivités locales, présidé par Edouard Balladur), mais aussi avec les positions de l'instigateur de la loi de 1999 sur "la coopération intercommunale" [2] (Jean-Pierre Chevènement, alors ministre de l’Intérieur entre 1997 et 2000). Or, le calendrier fait bien les choses, puisque Jean-Pierre Chevènement, désormais sénateur du Territoire de Belfort vient d'être auditionné, le 14 janvier 2009, dans le cadre de la mission du Sénat sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales [3].

Tout d'abord : qu'est-ce que l'intercommunalité ? Sur le site de l'AdCF (Assemblée des Communautés de France), on trouve la définition suivante :

"Définition de l'intercommunalité

  Quelques repères

L'intercommunalité est le rassemblement institutionnel de plusieurs communes qui partagent un projet de développement et mettent en commun pour sa réalisation leurs moyens et ressources dans un souci d'efficacité de la gestion publique.[...]
Il existe trois catégories de communautés :
- la communauté urbaine (elle constitue un ensemble d'un seul tenant et sans enclave de plus de 500 000 habitants),
- la communauté d'agglomération (elle constitue un ensemble de plus de 50 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave autour d'une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants.
- la communauté de communes ([...] elle doit regrouper regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave. Elle correspond à des territoires plutôt ruraux mais instaure une coopération intercommunale forte sur des axes essentiels de la vie locale).

Elles sont toutes dotées d'une fiscalité propre.
Les communautés de communes peuvent adopter une fiscalité additionnelle sur les 4 impôts directs locaux (taxe professionnelle, taxe d'habitation, deux taxes foncières: foncier bâti et foncier non bâti) ou choisir la taxe professionnelle unique (TPU).
Les communautés urbaines et d'agglomération sont, depuis la loi du 12 juillet 1999, de droit sous le régime de la taxe professionnelle unique.
Les communautés à taxe professionnelle unique gardent néanmoins la faculté d'adopter une fiscalité additionnelle sur les ménages (fiscalité mixte). [4]"

Pour Jean-Pierre Chevènement, il faut revoir en partie les seuils existants et "simplifier les outils de l’intercommunalité :
a) étendre aux grandes agglomérations (plus de 250.000 habitants) le statut de « communauté urbaine » (CU) ;
b) maintenir au-dessus (entre 50.000 habitants et 250.000 habitants) les communautés d’agglomération (CA) ;
c) réserver aux petites villes et au milieu rural le statut des communautés de communes (CC). Les cinq syndicats d’agglomérations nouvelles (SAN) devraient donc disparaître (au profit de CA ou de CC).[5a]" 
En outre, il propose d'inciter les plus petites communautés de communes à se grouper pour franchir le seuil des 10 000 habitants; mais encore d'appliquer une règle spécifique à la région parisienne : par exemple constituer une seule communauté urbaine, ou sinon penser à la Région Ile-de-France [5b].

Le géographe Cyprien Richer pointe, dans son article, le succès de l'intercommunalité, puisqu'en 2006 85% de la population française est insérée dans une institution intercommunale à fiscalité propre [6].  Jean-Pierre Chevènement, dans sa récente audition au Sénat, actualise les données : fin 2008, il y a au total 2.583 EPCI, groupant 33.600 communes, soit 92 % du total et 87 % de la population française [7]. L'AdCF propose sur son site internet une carte de l'intercommunalité [8]. Mais si Cyprien Richer souligne le succès de l'intercommunalité, c'est pour préciser immédiatement que "cette transformation profonde de l'architecture administrative française paraît cependant poser plus de questions qu'elle ne parvient à en résoudre. [9]"

L'idée intercommunale est ancienne, les premières "ententes intercommunales" remontent à 1837 [10]. Toutefois, les deux lois qui ont véritablement fait naître l'intercommunalité sont les lois de 1992 et 1999. L'expérience a été souvent promue pour recomposer l'échelon municipal, perçu par les élites comme trop émietté [11], ou pour adapter la réalité française à la "légalité européenne" [12] elle aboutit en réalité à conforter le rôle de la commune. La loi ATR de 1992 a promu l'intercommunalité "au rang de "territoire de projet""  en mettant en place une incitation financière : les regroupements se sont alors construits en fonction "d'affinités partisanes"[13].

Derrière une certaine unanimité ci-dessus relevée au sein des élites pour déplorer l'émiettement communal et sa supposée inadaptation au monde moderne, dénote le positionnement de Martin Vanier, relevé par Cyprien Richer : "Cependant, selon Martin Vanier, le mal territorial français, "idée facile et suspecte", caractérisé par l'émiettement communal, n'est, en fait, qu'une lecture partisane de notre organisation territoriale pour la faire évoluer dans le nouveau contexte européen. La France, d'après lui, n'a pas de raison particulière de "stigmatiser ses compromis institutionnels" puisqu'aucun pays ne peut se vanter d'avoir "trouvé le bon compromis entre l'idéal fonctionnel, les impératifs démocratiques, et les nécessités politiques" (Vanier, 1999) [14]" Pour Jean-Pierre Chevènement, l’EPCI n’est pas une collectivité locale mais plutôt une « Coopérative de communes ». Aussi, l’intercommunalité n’est pas un échelon supplémentaire de collectivité. La France, comme la plupart des pays d’Europe occidentale, a trois niveaux de collectivités : la commune, le département, la région. [15] Nonobstant, suivant Cyprien Richer, puisque la situation actuelle est celle du développement de nouveaux territoires locaux intercommunaux se superposant aux communes ou cantons, sans les faire disparaître, le pouvoir local se trouve complexifié d'une part, et l'analyse ne peut plus être que multiscalaire d'autre part [16].

L'intercommunalité s'est développée prioritairement au sein de régions où les solidarités intercommunales étaient déjà fortes en préalable à tout développement institutionnel. Ainsi, selon José Chaboche "trois arcs [ont été] rapidement couverts, suite à un processus déjà ancien : le Grand ouest, l'arc Rhône-alpin et le Nord-Est [17]", pour les raisons suivantes :
- élus issus des mêmes creusets syndicaux en Bretagne;
- modèle sociopolitique rhénan dans l'arc Rhône-alpin, liant les campagnes au réseau urbain;
- régions industrielles du Nord-Est souhaitant gérer les effets des crises sidérurgiques et minières, après la croissance des années 60
D'une manière plus générale, la constitution d'une identité intercommunale s'élabore sur le long terme. Soit la conscience d'une identité commune préexiste, et dans ce cas l'intercommunalité construit un cadre institutionnel la formalisant, soit cette identité n'existe pas, et elle est à construire par l'instauration d'un fonctionnement solidaire. Pour le premier cas, Cyprien Richer donne en exemple Villefranche-sur-Saône, pour le second cas, il cite le cas du Lunévillois [18].

Malgré l'essor du phénomène intercommunal, le géographe constate que la question de l'intercommunalité a peu passioné ses collègues. Il cite Guy Baudelle (1997) : "l'examen de certains indices laisse à penser que l'intercommunalité est un thème quasi-marginal dans la géographie française [19]"; puis remarque que les dictionnaires de géographie récents oublient de définir le terme "intercommunalité", tout comme la plupart des autres échelons administratifs, peut-être par une aversion disciplinaire persistante envers la géographie politique ou la géopolitique [20]; il note encore qu'une poignée de thèses de géographie ont toutefois porté sur l'intercommunalité [21] ; enfin, il relève qu'entre 1996 et 2006, seule une soixantaine d'articles, dans un corpus de 17 revues géographiques, ont traité de ce thème [22]. D'autres disciplines lui consacrent par contre de nombreux ouvrages : l'intercommunalité intéresse "les sciences politiques, les études administratives et fiscales ou les sciences économiques [23]".

Cyprien Richer s'interroge finalement pour savoir si l'on peut considérer l'intercommunalité comme un nouveau territoire [24] ? Plusieurs territorialités entrent en effet en concurrence : les communes, les pays, les ECPI. La commune comporte un fort ancrage identitaire, alors que l'ECPI n'est perçu que comme une institution de pure gestion. Le pays est lui un "vieux concept", initialiement utilisé en géographie pour désigner un espace porteur d'une cohérence, marqué par une certaine homogénéité. La loi sur les pays de 1995 a fait porter l'accent sur leur "cohésion géographique [25]", mais en maintenant le flou sur leur portée.
Pour Jean-Pierre Chevènement, le Pays n'a plus de raison d'être : "Il serait utile de fondre « les pays » dans les intercommunalités. Les « pays » n’ont pas de réalité institutionnelle. En tant que structures informelles ils n’ont pas d’avenir. Ils sont une source de complexification inutile. Ils doivent donc s’effacer." [26]

Suivant Cyprien Richer, l'intercommunalité semble, aujourd'hui, être plus un outil qu'une identité [27]. En outre, deux facettes de l'intercommunalité entrent parfois en concurrence : l'intercommunalité "de gestion", qui concerne les réseaux et équipement collectifs (électricité, eau, transports) , et l'intercommunalité "de projet" incluant des projets de développement économique et du territoire [28] (en particulier le souci d'une cohérence organisationnelle et d'une politique globale).

Cyprien Richer n'évoque pas la question des relations entre l'intercommunalité et le département. Aussi, sur cette question, il est possible de renvoyer le lecteur vers le dossier de l'AdCF : "Relations Conseils généraux et communautés : Pacte territorial ou lutte d'institutions ? [29]" 

Pour ce géographe, quelles questions restent ouvertes[30] ? Celles de ...
- la dimension optimale des regroupements intercommunaux : la division reste "trop étroite" (Chacoche, 2001)
- la technique de découpe : la création de pays calqués sur le simple maillage administratifs, ou bien de pays conduisant à la constitution de "fiefs politiques" (Frère, Richer, 2006), résultats tous deux éloignés de l'esprit présidant à la mise en place de ces structures; le grégraphe privilégie l'échelle du bassin versant, celle de l'agglomération, du bassin de vie, de la zone d'emploi, de l'aire urbaine [31]. L'aire urbaine est, en outre, le cadre spatial de référence de la Loi Voynet (1999) et de la loi SRU (2000). En 2006, Jean-Pierre Chevènement pouvait déjà constater que " la très grande majorité des aires urbaines disposent de structures d’action efficaces pour préparer l’avenir à moyen et long terme : 14 communautés urbaines, 164 communautés d’agglomération, alors que nous n’en prévoyions au départ qu’une quarantaine, et de nombreuses communautés de communes constituées autour de villes petites et moyennes [32]
- même remarque que la précédente sur les ECPI, qui sont constitués plus en fonction "des affinités électives [que des] préoccupation spatiales" (Chaboche, Baudelle, 2002)
- l'analyse spécifique du géographe, qui consiste à emboîter ou à mettre en relation des échelles différentes, conduit à mettre l'accent non pas tant sur le découpage des institutions intercommunales, mais sur leur nécessaire articulation. Ainsi, pour Martin Vanier, cité par Cyprien Richer : "c'est [...] la multiplication des échelles et des cadres territoriaux et, surtout, leur articulation qui représente la véritable innovation institutionnelle [33] ". Reprenant l'idée, en conclusion, Cyprien Richer oppose deux manières de considérer la questions intercommunale : "soit l'on discute inlassablement de la taille des périmètres, soit l'on considère la complexité institutionnelle comme une richesse, en recherchant les interactions nécessaires entre les différents échelons [34]."

Jean-Pierre Chevènement, propose de son côté de mieux prendre en compte le rôle des intercommunalités, en particulier par la relance  des contrats de plan entre l’Etat et les groupements intercommunaux, pour un meilleur aménagement du territoire, notamment en matière d’équipements communautaires et d’habitat social [35]. En outre, pour lui, si un danger menace aujourd'hui les intercommunalités, c'est la question de leur financement : "Le vrai danger qui menace les intercommunalités est constitué aujourd’hui par l’érosion de [leur] principale ressource : la TPU, aujourd’hui amputée de la part salariale (dont la progression est alignée à environ 1 % sur celle de la DGF) et plafonnée à 3,5 % de la valeur ajoutée, ce qui touche environ 40 % des bases. Par ailleurs la progression de ces mêmes bases est ralentie voire annulée par le retournement de conjoncture économique. Il faut inscrire cette difficulté de financement dans une perspective plus vaste : celle de la réforme de la fiscalité locale pour garantir une progression raisonnable de ses recettes à l’intercommunalité. La création d’une fiscalité additionnelle, aujourd’hui souvent rendue inévitable par la contradiction entre la nécessité de mener à bien de véritables projets d’agglomération et la stagnation des recettes de TPU, n’est pas une solution pour l’avenir à très long terme. [36]"

[1] "Questions vives pour la géographie de l'intercommunalité", par Cyprien Richer, post-doctorant à l'Université de Franche-Comté, Laboratoire ThéMA, in L'Information géographique, n°4, volume 72, décembre 2008, Armand Colin, Paris, pp. 56-77.
[2] voir le texte de Loi sur légifrance http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000005628197&dateTexte=20090118
[3] "Des réformes ciblées pour les collectivités territoriales" - Intervention de Jean-Pierre Chevènement, sénateur du Territoire de Belfort, ancien ministre de l’Intérieur, dans le cadre de la mission sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales, mercredi 14 janvier 2009.
[4] http://www.adcf.asso.fr/2-163-Fiche-Intercommunalite.php?num=22
[5a] et [5b] "Des réformes ciblées pour les collectivités territoriales" - Intervention de Jean-Pierre Chevènement, sénateur du Territoire de Belfort, ancien ministre de l’Intérieur, dans le cadre de la mission sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales, mercredi 14 janvier 2009. http://www.chevenement.fr/Des-reformes-ciblees-pour-les-collectivites-territoriales_a750.html
[6] "Questions vives pour la géographie de l'intercommunalité", par Cyprien Richer, op. cit. p. 57 ; à confronter avec la déclaration du ministre délégué aux collectivités territoriales, le 17 mars 2006 au Sénat, qui avance le chiffre de 32 913 communes concernées par l'intercommunalité à fiscalité propre, soit 53,8 millions d’habitants au 1er janvier 2006. Jean-Pierre Chevènement précise que "les groupements à taxe professionnelle unique concernent, eux, 15 130 communes et 40,9 millions d’habitants, soit les deux tiers de la population française." (intervention à la 17e Convention nationale de l'ADCF, Deauville, jeudi 12 octobre 2006)
[7] "Des réformes ciblées pour les collectivités territoriales" - Intervention de Jean-Pierre Chevènement, sénateur du Territoire de Belfort, ancien ministre de l’Intérieur, dans le cadre de la mission sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales, mercredi 14 janvier 2009. http://www.chevenement.fr/Des-reformes-ciblees-pour-les-collectivites-territoriales_a750.html
[8] carte "La France intercommunale 2008" http://www.intercommunalites.com/2-163-Fiche-Intercommunalite.php?num=117
[9] "Questions vives pour la géographie de l'intercommunalité", op. cit., p. 56
[10] idem, p. 64
[11] environ 36 600 communes en France, contre 8 000 en Italie et en Espagne, 1 400 en Allemagne, 590 en Belgique, mais selon Jean-Pierre Chevènement : "c’est dans la commune d’abord que vit le principe de la démocratie." in Jean-Pierre Chevènement, "éléments d'intervention à la 17e Convention nationale de l'ADCF", Deauville, jeudi 12 octobre 2006 
[12] "Des réformes ciblées pour les collectivités territoriales" - Intervention de Jean-Pierre Chevènement, sénateur du Territoire de Belfort, ancien ministre de l’Intérieur, dans le cadre de la mission sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales, mercredi 14 janvier 2009. http://www.chevenement.fr/Des-reformes-ciblees-pour-les-collectivites-territoriales_a750.html
[13] "Questions vives pour la géographie de l'intercommunalité", op. cit p. 65
[14] idem, p. 64
[15] idemi, p. 65
[16] idem, p. 73
[17] idem, p. 62
[18] idem, p. 65
[19] idem, p. 59
[20] idem, p. 59 et note 5, même page
[21] liste disponible : idem, notes p. 60
[22] idem, p.61
[23] idem, p. 61
[24] idem, p. 66
[25] idem, p. 67
[26] "Des réformes ciblées pour les collectivités territoriales" - Intervention de Jean-Pierre Chevènement, sénateur du Territoire de Belfort, ancien ministre de l’Intérieur, dans le cadre de la mission sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales, mercredi 14 janvier 2009. http://www.chevenement.fr/Des-reformes-ciblees-pour-les-collectivites-territoriales_a750.html
[27] "Questions vives pour la géographie de l'intercommunalité", op. cit., p. 67
[28] idem, p. 69
[29] http://www.adcf.asso.fr/files/dosinstitetjuridique/dossier-dApartements-agglos-0908.pdf
[30] "Questions vives pour la géographie de l'intercommunalité", op. cit., p. 70
[31] idem, p. 71, note : ""La notion d'aire urbaine est porteuse d'une double référence : explicite, à un schéma monocentrique classique composé d'un centre et de sa périphérie; implicite, à l'organisation d'un système de transports optimisé en vue de garantir l'accessibilité à ce centre principal" (Gallet, 2005). De ce fait, l'aire urbaine correspond aux limites de la ville automobile; il apparaît donc paradoxal d'estimer que l'optimum territorial de l'intercommunalité (et des transports publics) soit l'aire urbaine."
[32] Jean-Pierre Chevènement, "éléments d'intervention à la 17e Convention nationale de l'ADCF", Deauville, jeudi 12 octobre 2006
[33] "Questions vives pour la géographie de l'intercommunalité", op. cit., p. 72
[34] idem, p. 73
[35] Jean-Pierre Chevènement, "éléments d'intervention à la 17e Convention nationale de l'ADCF", Deauville, jeudi 12 octobre 2006
[36] "Des réformes ciblées pour les collectivités territoriales" - Intervention de Jean-Pierre Chevènement, sénateur du Territoire de Belfort, ancien ministre de l’Intérieur, dans le cadre de la mission sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales, mercredi 14 janvier 2009. http://www.chevenement.fr/Des-reformes-ciblees-pour-les-collectivites-territoriales_a750.html